Agrivoltaico: servono urgenti chiarimenti normativi!

Alessandro Visalli, architetto ed urbanista, esperto della valutazione degli impatti su ambiente e paesaggio degli impianti che accompagnano la transizione ecologica, in un recente articolo su LinkedIn ha affrontato il tema della “disordinata e spesso contraddittoria normazione primaria e secondaria sull’agrivoltaico” a seguito dell’approvazione de c.d. decreto Agricoltura.

Agrivoltaico: scenari e problemi

Gli impianti “agrivoltaici” si definiscono come quei sistemi che adottano soluzioni volte a preservare la continuità delle attività agricole e pastorali sul sito di installazione. Il D. Lgs. 199/2021, art 14, c.1, lettera c), li definisce come “sistemi ibridi agricoltura-produzione energetica che non compromettano l’utilizzo dei terreni dedicati all’agricoltura”. Tale definizione è scolpita anche nel DL 24 gennaio 2012, n.1, art. 65, comma 1-quater, che parla di “soluzioni integrative innovative con montaggio dei moduli elevati da terra”.

Nel D. Lgs. 190/2024 manca una definizione all’art. 4, ma sono citati nell’art. 13, inserendoli nelle valutazioni ambientali se pure ambiguamente con formule che di fatto non individuano differenze di procedimento rispetto ai fotovoltaici, purché “consentano l’effettiva compatibilità e integrazione con le attività agricole” (art. 13, c. 2, modifica dell’allegato IV della Parte Seconda del D.Lgs. 152/06), con questa formula anche un ‘fotovoltaico’, che quindi non è soggetto alla regolazione in corso di cui qui parliamo, purché sia “compatibile” e si “integri” con le attività agricole (una formula vaghissima) è soggetto ad Assoggettabilità Regionale sopra la soglia di 12 MW.

Continuando, il D.Lgs. 199, art. 20, comma 1-bis, come modificato dal cosiddetto DL Agricoltura, impedisce però di installare impianti fotovoltaici con moduli collocati a terra su aree agricole se non in caso di interventi “attuativi delle misure di investimento” del PNNR, “ovvero di progetti necessari per il conseguimenti degli obiettivi del PNNR”. Questa dizione è normalmente interpretata come apertura agli impianti agrivoltaici avanzati (anche considerando gli obiettivi del DL 63/2024, e il tenore del dibattito). Non è chiaro se si possa estendere anche agli agrivoltaici standard.

Ora, il PNNR è un piano straordinario, con orizzonte di medio termine, che ha tra i suoi obiettivi la transizione ecologica e, precisamente, si compone di sei Missioni e tre Obiettivi principali. Di esso non fanno parte solo mirate e specifiche misure di finanziamento, ma anche azioni di semplificazione normativa e rafforzamento istituzionale, tutte volte al conseguimento dei medesimi obiettivi. La Missione 2, “Rivoluzione verde e transizione ecologica”, si compone di azioni volte all’incremento dell’utilizzo di fonti rinnovabili, la semplificazione delle procedure, la promozione dell’agrivoltaico. Più specificamente, la relazione del Pnrr riconosce la necessità di “Semplificazione e razionalizzazione delle normative in materia ambientale” e individua come Obiettivo specifico la realizzazione di impianti da rinnovabili ed il target del fotovoltaico.

Seguono le Linee Guida CREA-GSE, relative al bando PNNR e quindi indirettamente chiamate in causa dal DL 63/2024. In esse gli impianti “agrivoltaici” sono definiti come “impianti fotovoltaici che consentano di preservare la continuità delle attività di coltivazione agricola e pastorale sul sito di installazione, garantendo, al contempo, una buona produzione energetica da fonti rinnovabili”. Il testo fa riferimento espresso alle Linee Guida del MITE, con ciò rafforzandole notevolmente. Norme secondarie sono la CEI PAS 82-93, del dicembre 2023, ora in fase di revisione, la Prassi di Riferimento UNI/PdR 148:2023.

Il CREA ricalca le definizioni delle Linee Guida Mite e, con riferimento al cruciale tema del monitoraggio della ‘continuità agricola’ chiede che dal 3° anno sia effettuata una “valutazione dell’impatto sulle culture e sulla produttività”, utilizzando gli indicatori del RICA ed avendo come benchmark di riferimento “aziende simili in termini di dimensioni e tipologia”. Una definizione altamente ambigua, come vedremo.

Annualmente occorre rilevare la PLV (Produzione Lorda Vendibile), aziendale, che fa riferimento ai ricavi delle vendite, agricola, che lo articola per ettaro di SAU, o zootecnica, per unità di bestiame adulto, la Produzione Standard aziendale in euro. Come visto, tali dati vanno confrontati ogni tre anni con le “aziende comparabili, ove disponibili, estratte dal campione RICA”. Dunque, dalla tabella di esempio in Allegato 3, si desume che nel caso la superficie sia già stata coltivata a parità di indirizzo produttivo, il confronto è con il “valore medio degli anni precedenti dell’azienda”; nel caso la superficie interessata non sia stata coltivata negli anni precedenti (e qui resta il tema della variazione di coltivazione, assimilabile a questa fattispecie) si può fare riferimento alla “produttività media nell’areale” delle “coltivazioni praticate”. Se, infine, non sono presenti coltivazioni simili allora ci vuole una “zona di controllo”.

Le Regole Operative del GSE, al punto 14.B.2, prescrivono che dal sesto anno, e con cadenza triennale, verrà verificata la “resa” e lo scostamento dal Benchmark. Sarà tollerata una riduzione del 30%, rispetto al valore medio. Tale scostamento è in linea con il requisito del 70% minimo di impiego della superficie agricola.

E’, chiaramente, un quadro della massima complessità per una pratica che nasce da pochi casi-pilota nel periodo incentivato (anche noi realizzammo un impianto ad assetto olivicolo in Sicilia, nel 2009, ed uno ad assetto elicicolo nel 2011), ed è riproposta, dopo la sfortunata esperienza delle “serre fotovoltaiche”, a partire dal 2020 e seguenti.

In quegli anni si riattiva un dibattito internazionale sulla necessità di contemperare gli obiettivi della transizione energetica (indipendenza e lotta ai cambiamenti climatici) con quelli della produzione di cibo (indipendenza e qualità). In Italia questo dibattito viene quasi subito attratto dalla soluzione geometricamente e visivamente più attrattiva, di separare i piani sull’asse z, verticale, scontando un incremento dei Capex impiantistici (circa +30%) da assorbire con incentivi pubblici. L’idea è semplice e chiara, ed ha la forza irresistibile della visibilità (si vede immediatamente diversa): su un piano le colture e su un altro, a modo di tetto il fotovoltaico. In sostanza delle serre senza pareti. In questo contesto, a causa dei maggiori costi e del carattere ‘innovativo’, viene proposto l’inserimento della Misura del PNRR, poi tradotta nel Decreto del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica del 22 dicembre 2023, n. 436.

Dunque, ricapitolando, la normativa primaria parla sempre di “preservare la continuità delle attività agricole o pastorali”, o “non compromettere l’utilizzo dei terreni dedicati all’agricoltura” (che sarebbe un concetto diverso). Quella secondaria anche di garantire una “buona produzione energetica” e individua tolleranze del 30%, con riferimento alla produzione agricola espressa in valore economico.

Ma, da nicchia sperimentale ed innovativa, meritevole quindi di incentivazione, per effetto del DL Agricoltura (che rende non autorizzabili impianti fotovoltaici su suoli agricoli, e delle altre norme che seguono questo mood, anche se non soprattutto regionali), è cambiato tutto. Da nicchia innovativa, e per questo normata ed incentivata, l’agrivoltaico è diventato ormai la modalità standard di realizzazione degli impianti necessari, secondo il PNIEC, a garantire gli standard europei di produzione da fonti rinnovabili (insieme all’eolico).

Le conseguenze sono enormi. In primo luogo, l’aumento del Capex del 30%, se generalizzato a tutti gli impianti da realizzare di qui al 2050, porterà necessariamente ad uno strutturale incremento del costo dell’energia per il paese. Inoltre, a più che significativi aggravi ambientali, in quanto si tratta di migliaia di tonnellate di acciaio per le carpenterie “alzate da terra”. Infine, per la difficoltà ad operare a 4-5 metri di altezza, di un più che significativo aumento dei costi di Opex, i quali, anch’essi, contribuiranno a ridurre nel lungo periodo la competitività del sistema economico ed industriale italiano. Tutte queste cose dovrebbero entrare tra gli indicatori necessari per selezionare i progetti più virtuosi: investimento complessivo per MW installato (poiché necessariamente si traduce in costo del prodotto), o per kWh prodotto; calcolo dell’impronta di carbonio, o indicatore simile, per kWh prodotto.

In altre parole, avendo quale riferimento, in quasi tutti i documenti, le Linee Guida MITE del 2022, in sostanza redatte da un gruppo di lavoro che includeva MITE, CREA, GSE, ENEA e RSE in vista del Bando PNNR, ma allargate anche alla normazione dell’agrivoltaico “non incentivato”, la fase matura del mercato che si affaccia avrebbe urgentissimo bisogno di una revisione profonda delle stesse, della loro logica, e delle regole desumibili. Infatti, un’industria “normale”, che deve produrre in condizioni di mercato energia e cibo al minore costo possibile, per il bene del paese, non può restare legata a quadri normativi disordinati e soprattutto redatti nella logica di regolare il rilascio di fondi pubblici per una nicchia, che si immaginava “avanzata” e “sperimentale”.

In estrema sintesi, le principali questioni da regolare nuovamente sono:

• Un chiarimento sulla percentuale minima impiegabile effettivamente di suolo per usi agricoli, nella forchetta dal 70 al 100% (nelle Regole Operative GSE del bando PNNR è indicato il requisito base del 70% al punto 2B1 “Superficie minima destinata all’attività agricola”, ma nella logica della narrativa degli impianti “avanzati” sembra di ritenere della piuttosto essere il 100%, a meno delle tare);
• L’altezza da terra, che deve essere ricondotta, fuori da impostazioni pregiudiziali, a condizioni di neutralità tecnologica e stretta dipendenza dalle esigenze delle colture (non è necessario avere la medesima altezza minima, se pure questo dato sia rilevante, per un allevamento di lumache e di mucche, o una coltivazione di grano nano, di mais, o albericoltura);
• La continuità agricola ed i suoi benchmark;
• La regolazione dei criteri, citati nel quadro normativo, della compatibilità e integrazione con le attività agricole, ad esempio un progetto che non proponga alcuna coltivazione, ma organizzi rigorosamente e in modo scientificamente appropriato una “area ad elevato valore naturalistico” (HNVF) potrebbe essere considerata tale, anche considerando i principi e criteri della PAC e le linee guida dell’Ispra?

Bisogna sedersi nuovamente al tavolo di progettazione.

Articolo di Alessandro Visalli su LinkedIn

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